Виктор Дворовенко - публикации

Нотариат: реформа или антиреформа? ч.1

Корреспондент «Российской газеты» Владислав Куликов попросил доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации Геннадия Черемных, прокомментировать данную инициативу Минюста . Сокращённый вариант интервью 18 сентября опубликован в электронной версии газеты «РГ». Мы публикуем полный текст для наших читателей.


- Геннадий Григорьевич, известно, что Вы в ранге заместителя министра юстиции РФ по распоряжению Президента России представляли от его имени проект Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в Верховном Совете РФ. Вами подготовлены и опубликованы ряд монографий и учебников, в том числе учебник «Нотариальное право», десятки статей по этой теме и, как говорится, нотариат Вы знаете не понаслышке. С чем связана, по Вашему мнению, разработка нового закона о нотариате, неужели действующие Основы, регламентирующие организацию нотариата и нотариальную деятельность, настолько «устарели», что требуют замены новым законом?
- Принятые 30 лет назад Основы стали мощной правовой базой для создания в стране нового нотариата – не зависимого от кого бы то ни было при совершении нотариальных действий и не требующего на организацию своей профессиональной деятельности ни копейки из государственной казны, иначе называемого, небюджетного нотариата. Новый нотариат, как не раз отмечалось, моментально доказал своё преимущество перед нотариатом государственным. В считанные месяцы в нотариальных конторах исчезли огромные очереди, заинтересованным и доброжелательным стало отношение к людям, обратившимся в нотариальную контору. За эти годы и Основы стали другим – полноценным федеральным законом, способным и сегодня достаточно эффективно регулировать правовые отношения в этой сфере, в том числе с учетом изменения обстановки, задач и требований.

- В своём интервью 16 августа этого года министр юстиции РФ К.А.Чуйченко иначе объяснил роль Основ в организации и деятельности нотариата на современном этапе. В частности, он особо выделил, что некоторые положения Основ устарели, и привёл пример правового регулирования двух нотариатов: частнопрактикующего и государственного, хотя последнего уже давно нет, а безмерное количество стихийных поправок, вносимых бессистемно в Основы, превратили нотариат в закрытую корпорацию.
- Совершенно верно. Государственных нотариусов, в Основах они называются иначе – нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе, в стране нет уже много лет, их никто не упразднял, всё произошло, как говорится, само собой. Минюст не поднимал эту тему, вероятно, надеялся его возродить. Федеральная нотариальная палата за счёт средств нотариусов по своей инициативе организовала в этих местах, оставшихся без нотариальной помощи, нотариальную деятельность частнопрактикующих нотариусов. И Минюст это устраивало. Не вызывал вопросов и правовой нонсенс определения размера оплаты нотариальных действий сразу двумя законами: Налоговым кодексом РФ и Основами. Причём говорю об этом подробно, поскольку это единственное «устаревшее» положение Основ, которое давно нужно было исправить.
О «стихийном» внесении изменений в Основы говорить не буду, это не наша тема, комментарий можно при желании и необходимости получить в Государственной Думе, а вот утверждение о нотариате, как «закрытой корпорации» готов прокомментировать. О закрытости нотариата, как о негативном явлении, о «государстве в государстве»» говорила и В.И.Матвиенко в Совете Федерации 6 декабря прошлого года. В чем заключается и выражается эта закрытость ни министр, ни спикер верхней палаты Федерального Собрания не детализировали, поэтому, не соглашаясь с этим серьезным обвинением нотариата, попробую объяснить ситуацию, как её понимаю.
Что такое нотариат? Это нотариусы, объединённые в силу закона в нотариальные палаты, и сотрудники нотариусов и нотариальных палат. И к нотариусам, и в нотариальные палаты обращаются миллионы граждан, которые свободно могут выразить своё мнение (и положительное, и критическое) об их работе. Это первое и главное.
Второе. Установленный законом контроль за деятельностью нотариусов со стороны государственных органов, а также информация об их работе публикуется в средствах массовых информации, в том числе профессиональных журналах «Нотариальный вестник», «Нотариус», практически еженедельно работа нотариусов освещается в Российской газете.
Третье. В работе собраний, заседаниях правления, комиссий нотариальных палат всех уровней участвуют представители, в том числе руководители, Министерства юстиции и его территориальных органов.
Четвёртое. Сотрудники органов юстиции участвуют в проверках работы нотариусов непосредственно в нотариальных конторах.
Думаю, Вы согласитесь, что утверждения о закрытости нотариата, как корпорации, абсолютно несостоятельны и, могу предположить, придуманы с целью иметь основание взять работу нотариальных палат под контроль органов юстиции, что и предлагает законопроект. Как известно, в прошлом году в том же Совете Федерации состоялось ещё одно совещание по нотариату, участники которого (представители органов государственной регистрации, налоговых органов, адвокатуры, риэлторских компаний и другие) все до единого отметили открытость нотариата для совместной работы.
А на Ваш конкретный вопрос также конкретно отвечаю: новый закон о нотариате не нужен, особенно сегодня. В условиях проведения специальной военной операции, когда в России, да и во всем мире происходят глобальные геополитические процессы, путем принятия нового закона решать вопрос: кто будет – органы юстиции или нотариальные палаты – определять порядок назначения на должность нотариуса или лишения его полномочий, несерьёзно и недопустимо.

- В Пояснительной записке к законопроекту необходимость принятия нового закона объясняется возникновением ряда негативных факторов из-за недостаточной эффективности контрольных полномочий нотариальными палатами, делегированных им государством в соответствии с Основами, а также, цитирую: усилением роли Федеральной нотариальной палаты в нормативно-правовом регулировании на подзаконном уровне.
- О каком «усилении роли ФНП в нормативно-правовом регулировании на подзаконном уровне» можно говорить, если полномочия ФНП были дополнены единственный раз, причём девять лет назад, правом координации и контроля за деятельностью нотариальных палат. Сомнительно и объяснение необходимости коренных изменений законодательства «возникновением негативных факторов». В Пояснительной записке они не называются, хотя весьма вероятно, имеются в виду ставшие достоянием гласности судебные процессы в отношении некоторых нотариусов. Министр в своём интервью назвал четыре случая. И что? На основе единичных негативных примеров нужно ломать сложившуюся и успешно работающую систему? Подобные факты, к сожалению, ещё в большем масштабе имеют место в любой сфере государственного управления, но это не означает, что и там нужно проводить через принятие новых законов организационное переустройство.
Основной целью законопроекта, конечно, является не устранение озвученных «факторов» – это придуманный предлог, а упразднение делегированных нотариальным палатам всех уровней организационных и контрольных полномочий в сфере нотариата с передачей этих функций Минюсту и его территориальным органам.

- А может такая передача полномочий будет логичной – ведь нотариусы совершают нотариальные действия от имени государства, от имени Российской Федерации, поэтому, вероятно, и контроль должен быть государственным.
- А он такой и есть. Есть два разных понятия: организационная деятельность нотариата, которая может регулироваться как Министерством юстиции и его территориальными органами, так и нотариальными палатами, как некоммерческими организациями, действующими на принципах саморегулирования. Это первое. И второе – профессиональная нотариальная деятельность, которая, конечно, контролируется государством (судом, налоговыми органами, органами прокуратуры). Какие-то контрольные функции могут быть переданы нотариальным палатам. Сегодня это контроль за профессиональной деятельностью нотариуса, за исключением вмешательства в оценку законности нотариального действия или отказа в его совершении. Это однозначно прерогатива суда.
Попытки отстранить нотариальные палаты от активного участия в организации и регулировании нотариальной деятельности в стране были и раньше. В 1998 году это было сделано путём обращения в Конституционный суд РФ о якобы неконституционности положений Основ, в которых прописаны контрольные полномочия нотариальных палат, их участие в подготовке и наделении кандидатов полномочиями нотариусов. Позже было несколько попыток решить вопрос путём принятия нового закона о нотариате, что также не получилось. Теперь новая попытка. Всё началось с заявлений о высоких нотариальных тарифах, что якобы затрудняет «доступ граждан в получении нотариальных услуг». В то же время десятикратное увеличение в августе этого года размера судебных пошлин, реально затруднившее обращение тех же граждан, но уже не к нотариусу, а за судебной защитой своих нарушенных прав, осталось незамеченным. А закончилась эта эпопея разработкой нового закона о нотариате, проект которого сейчас обсуждается.
Теперь о контроле, как он организован. Согласно Основам проверка законности и обоснованности нотариальных действий, отказ в их совершении, повторюсь, – исключительная прерогатива суда, а уплата нотариусами налогов – налоговых органов. Таким образом, совершение нотариальных действий, взимание платы за их совершение и уплата налогов, являющихся основой всей нотариальной деятельности, находятся под строгим и эффективным государственным контролем, и утверждать обратное – лукавство.
Дальше. Правила и порядок совершения нотариальных действий, ведение делопроизводства, режим работы нотариальных контор устанавливаются и контролируются Министерством юстиции – государственным органом. Сферой контроля нотариальных палат является только, подчёркиваю, в пределах, установленных законом, профессиональная деятельность нотариусов. И что, позвольте спросить, неправильно в этой системе контроля?
При этом очень важно подчеркнуть, что соответствие делегированных нотариальным палатам контрольных полномочий Конституции России, начиная с 1998 года, неоднократно подтверждалось решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Сегодня Минюстом предпринята очередная попытка лишить нотариальные палаты контрольных полномочий в свою пользу. Считаю, что она базируется на расширительном толковании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, где в числе его полномочий указывается осуществление контроля и надзора в сфере нотариата. Вместе с тем в законе данная сфера определена достаточно конкретно, - это контроль органов юстиции за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами государственных нотариальных контор (статья 34 Основ) и проводимый совместно с нотариальными палатами контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, занимающимися частной практикой (статья 9 Основ). Таким образом, министерство, основываясь на своем Положении, планирует «поправить закон», сосредоточив в своих руках весь объем контрольных полномочий в сфере нотариата, оставив нотариальным палатам решение лишь своих внутренних вопросов. При этом даже предлагается в ходе проверок проводить оценку совершенных нотариальных действий на соответствие законодательству, хотя это сфера судебного контроля.
Конечно, решение о переходе нотариата на единую организационную основу и упразднение государственных нотариальных контор необходимо, поскольку фактически этих контор уже давно не существует. Однако перенос контрольных полномочий органов юстиции с государственных на частнопрактикующих нотариусов с лишением этого права нотариальных палат сопряжено с неразрешимыми, организационными и практическими проблемами.
Речь идет, прежде всего, об отсутствии у сотрудников органов юстиции необходимой теоретической подготовки и познаний в области нотариального права, материального и процессуального гражданского, земельного, семейного, вексельного права, нотариальных IT-технологий и др., а главное, - практического опыта работы с нотариальными документами и незнание нотариальных процедур. Данный вывод особенно отчетливо прозвучал на юбилейной конференции «20-летие небюджетного нотариата: Итоги. Проблемы. Перспективы»: "Давайте отбросим ненужную политкорректность и признаем, что у органов юстиции для проведения полноценных проверок работы нотариусов нет ни необходимых ресурсов, ни организационных, ни интеллектуальных возможностей. Специалистов-профессионалов должны проверять специалисты, а не чиновники". Если же инициатива Минюста будет реализована, то неминуемо возникнет необходимость подбора специалистов, расширения штата территориальных органов юстиции, организации профессиональной подготовки, что безусловно потребует бюджетных расходов. Поэтому содержащееся в Пояснительной записке к законопроекту утверждение о том, что «реализация проекта федерального закона не повлечет финансовых и иных последствий», крайне сомнительно. Напротив, повлечет и немалые.
А давайте на проблему посмотрим с другой стороны: вправе ли вообще министерство юстиции и его территориальные органы что-то контролировать в сфере небюджетного нотариата?
Согласно Положению о Министерстве юстиции РФ, утвержденному указом Президента РФ от 13.01.2023 года в редакции от 9 октября 2023 года, Минюст осуществляет контроль и надзор в сфере нотариата и адвокатуры. Что такое надзор? Надзор – это деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за соблюдением неподведомственными им должностными лицами учреждений, предприятий, организаций законов и подзаконных актов. Правомерность такого надзора относительно нотариата и адвокатуры замечаний не вызывает. Что касается контроля, то он возможен только при обязательной подчиненности проверяемого проверяющему при наличии у последнего административных и управленческих полномочий. В отношении нотариусов, работавших в государственных нотариальных конторах, такие полномочия, вытекающие из трудовых договоров, у органов юстиции были, а в отношении адвокатов, частнопрактикующих нотариусов, не имеющих трудовых отношений с учреждениями юстиции, таких полномочий у министерства и его территориальных органов нет. Поэтому законодательное закрепление такого контроля – серьезная правовая ошибка.
Конечно, дело не в контроле. Ссылка на якобы слабый контроль со стороны нотариальных палат за деятельностью нотариусов – это только предлог. В организации нотариата есть несколько узловых моментов: подготовка специалистов – будущих нотариусов, проведение квалификационного экзамена, организация и проведение конкурса на занятие вакантной должности нотариуса, привлечение нотариуса к дисциплинарной ответственности, в том числе право обращения в суд с ходатайством о лишении нотариуса его статуса.
Полномочия в решении этого комплекса вопросов у Минюста и его территориальных органов, с одной стороны, и Федеральной и региональных нотариальных палат, с другой, различны. Подготовка специалистов, проведение квалификационного экзамена, конкурса осуществляются ими совместно, на основе принятых опять же совместно Минюстом и ФНП соответствующих положений и оформленных приказами министра юстиции, а вот правом привлечения нотариуса к дисциплинарной ответственности, обращения в суд о лишении нотариуса полномочий обладают только нотариальные палаты. Такое положение Минюст не устраивает. Отстранение нотариальных палат от участия в решении этих и других вопросов организации нотариата и нотариальной деятельности и есть цель нового закона, суть предполагаемой «реформы», в кавычках, нотариата.

- Почему слово «реформа» Вы взяли в кавычки? Вы не согласны, что предлагаемые в законопроекте изменения – это и есть реформа нотариата?
- В Пояснительной записке к законопроекту говорится о «необходимости коренного изменения основных положений законодательства о нотариате и нотариальной деятельности», Министр, как я уже отметил, назвал это реформой, реформой называется проект закона и в средствах массовой информации. Да, в 1993 году действительно произошла реформа, когда на смену государственному нотариату пришёл частнопрактикующий небюджетный нотариат. напомню, министром юстиции РФ тогда был Н.В.Федоров. Не исключаю, что идея нового нотариата – это была его идея, именно он и докладывал концепцию Основ при первом чтении в парламенте России. Позже идею о необходимости расширения саморегулирования в сфере нотариата, а также адвокатуры, развил министр юстиции РФ А.В.Коновалов. Оба они категорически исключали даже возможность какого-либо чиновнического влияния на профессиональную деятельность судей, адвокатов и нотариусов.
Проект нового закона ничего реформаторского не содержит: та же структура закона, прежним остаётся устройство нотариата, та же система контроля, полностью сохраняются правила и порядок совершения нотариальных действий. Нет и предпосылок, и необходимости для коренных преобразований, более того, министр не единожды подчеркнул, что большинство нотариусов – это высокопрофессиональные, ответственные специалисты. Понятно, что правовое регулирование любой сферы деятельности не может стоять на месте, оно должно соответствовать изменяющимся общественным отношениям и нотариат – не исключение. Но сегодня речь должна идти не о новом законе, а о разработке и принятии Нотариального кодекса. Работа не быстрая, но действительно нужная.
А то, что предлагает законопроект – это не реформа, это антиреформа, очередная попытка огосударствления нотариата, превращения его в квазигосударственную службу, но без бюджетного финансирования. Могу предположить, что реализация таких положений законопроекта, как двукратное увеличение численности нотариусов, передача практически всех полномочий нотариальных палат Минюсту и его территориальным органам, фактическое подчинение нотариальных палат, кстати, некоммерческих организаций, органам юстиции сведёт на нет такие базовые институты современного нотариата как независимость и саморегулирование, и как результат скажется на законности и приведёт, безусловно, к росту коррупционности в нотариальной сфере. Там, где саморегулирование подменяется чиновническим контролем, там и расцветает коррупция. А что, это кому-то неизвестно?
Уникальность ADVEGO - 100%